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八委員建言《土壤污染防治法(草案)》,他們說了什麼?(附權威解讀)

作者: | 發布時間:2018-01-06 | 浏覽:453次

十二屆全國人大常委會第三十一次會議2017年12 月26 日分組審議《土壤污染防治法(草案)》(以下簡稱《草案》),常委會組成人員和部分人大代表參加了審議。參加審議的代表和委員認為,土壤污染防治立法是解決土壤污染問題的根本性舉措,關系到人民群衆的身體健康,也關系到推進生态文明建設和維護國家生态安全,是貫徹落實以人民為中心的發展思想、保障農副産品安全和公衆健康、促進土壤資源有效利用的一部重要法律。代表、委員在審議中對《草案》提出了進一步修改的意見和建議。


地方政府應加強污染風險評估和管控


白志健委員建議,一要貫徹保障農産品質量安全的立法原則。耕地的污染管控和修複,既要考慮土壤污染物的超标問題,又要加強對污染物超标農用地的風險管控。就是說,農用地風險評估與管控應該既監測土壤污染,又監測因土壤污染造成的農産品污染。建議在第四十三條中增加地方人民政府相關部門應該組織對産出的農産品污染物含量超過食品污染物限量國家标準的農用地進行土壤污染風險評估和管控等方面的相關内容。


二要增加地方人民政府兜底條款。一般情況下,土壤污染是多重因素造成的,也是一個長期積累的過程,大多數的污染是因為自然因素、科技水平、認知能力等非主觀故意因素造成的污染,往往很難進行責任認定,也更難以歸責具體行為主體或者使用權人。建議這部法律應該突出政府在這種量大面廣的農用土地污染風險管控和修複方面的責任。


三要明确立法目的,厘清地下水污染防治監管職責。《草案》第四十二條和第四十五條對地下水污染狀況的調查和修複作了規定,但是地下水污染防治問題,在《水污染防治法》中已經有明确的規定。在本法中,地下水污染防治的監管主體不夠清晰,鑒于本法的立法目的主要在于防治土壤污染,保障農産品質量安全、公衆健康,建議地下水污染防治的内容不再納入本法,或者在表述上修改一下,與《水污染防治法》銜接,明确地下水污染防治的監管部門。


将項目選址土壤環境質量納入環評


杜黎明委員說,根據《土地管理法》,我國土地分為農用地、建設用地和未利用地三大類,但是在第四章風險管控和修複中,未涉及“未利用地”。他認為,風險管控和修複應該覆蓋所有的土地類型。建議增加一節“未利用地”,并明确其風險管控和修複的具體條款。


《草案》第十六條規定了涉及土地利用規劃和建設項目的環評要求,以及環境影響評價文件中應該包含的内容。經過審批的環境影響評價文件是法定文件,具有相應的法律效應。将建設前的項目選址土壤環境質量現狀納入環評文件,可以作為項目終止後,對其原址污染土壤修複的重要依據。建議将此條修改為環境影響評價文件中應當包含項目選址土壤環境質量現狀、針對對土壤可能造成的不良影響及應當采取相應的預防措施。


政府要大力支持土壤修複科研推廣


黃獻中委員說,東北地區是世界上僅有的三大塊黑土區之一。近年來,黑土地的面積、厚度不斷減少。黑土地是不可再生的資源,需要采取必要的保護措施。現在的狀況是,有的地方污染得厲害,當前最緊迫的任務應該是修複受到污染的土壤。《草案》第四章講風險管控和修複,但是他認為,修複的法律剛性規定還是少了一點。

“這部法律在修複土壤舉措方面,提供支持的内容還不夠多,建議加大這方面的力度。”黃獻中委員建議,在第四十七條第二款之後增加一款,國家和政府要大力支持土壤修複方面的科研推廣活動,要有相應的資金保障和科研力量支持,讓成果能夠盡快地從實驗室走出來。


根據污染損失評估結果決定罰款上限


楊邦傑委員說,長期以來,環境保護方面一個重要的問題就是違法成本低。如第八十五條“違反本項規定,向農用地排放重金屬、有機污染物等含量超标的污水、污泥、清淤底泥、尾礦(渣)等的,處十萬元以上五十萬以下的罰款;情節嚴重的,處五十萬元以上兩百萬元以下的罰款”,“我認為應該改一改,應該改成具體的損失由評估單位評估,根據評估的損失、修複成本,決定罰款額度。”


楊邦傑委員舉了一個例子,有企業長期向沙漠、地下水排放污水,排放5 年、10年,可能造成的污染是1 億元、10 億元都無法修複的。這種情況下,應該對污染程度進行評估,依據修複成本确定賠款數額。如果判處最高限200 萬元的罰款,可能與修複費用相差太遠。本法應與其他法有所區别,修複成本是可以評估的,這種損失應該由第三方評估,根據評估結果決定罰款上限。


對修複質量和效果進行鑒定和驗收


袁驷委員說,第四十七條第三款規定,“土壤污染修複活動完成後,土壤污染責任人應當另行委托有關單位對修複效果進行評估,并将評估結果報地方人民政府農業、林業主管部門備案。”這款規定比較粗略,不夠明确,且不夠嚴格。


袁驷委員認為,第一,污染責任人委托有關單位進行評估合适不合适?應該确保污染責任人和評估單位沒有任何的利益關系,政府有關部門也要同意才行。第二,對評估單位的資質和資格也沒有明确規定和要求。“相關單位”比較籠統,什麼樣的單位可以開展評估? 評估者甚至不一定是單位,可以是組織起來的評估專家組,希望對評估單位的資質資格有所規定。第三,評估之後應該對修複的質量和效果有一個類似于科研成果鑒定和驗收的環節,然後再報主管部門備案。否則按目前此款規定執行,可能難以保證修複的質量和效果。


建議實施土地安全許可制度


呂祖善委員建議,建立、實施食用農産品農用地土地安全許可制度,保證食用農産品來自安全許可的土地。對商住用地的土壤安全實施許可制度。有些地方原是工業園區甚至化工園區,拆遷以後就變成商住小區,不修複則會産生嚴重污染後果。所以,這兩項制度能不能在法律上予以明确,這樣使公衆吃得明白,吃得放心;住得明白,住得放心。


細化依法公開土壤污染信息規定


王明雯委員說,關于信息公開方面。一是建議對《草案》第七十八條第一款“環境保護主管部門應當依法公開土壤污染相關信息”的“相關信息”進行細化,即明确規定依法公開土壤污染哪些方面的信息。


二是建議《草案》第十三條,關于“每十年至少組織一次全國土壤污染狀況普查”,增加一句話“普查結果應當向社會公開”。土壤污染問題社會關注度很高,土壤普查成本也很高,不公開則可能導緻社會對普查結果信息運用不足,應該讓社會各方知曉,這樣一是便于社會各方參與污染治理,二是讓全社會更加重視土壤污染治理工作,對相關工作的推進具有積極作用。


加強生态用地土壤污染防治


車光鐵委員建議,進一步加強生态用地土壤污染防治工作。從《草案》法條制定整體情況來看,對農用地和建設用地土壤污染風險管控和修複工作,分别用兩個章節進行了系統細化規定,各項規定明确。但相對來講,對濕地、草地等生态功能用地保護重視不足。客觀上看,生态用地屬于典型的未開發利用土地,對于未來長遠發展、保障生态安全、降低生态風險,具有非常重要的意義和作用。建議結合自然生态系統的恢複、擴展和優化工作,對生态用地土壤污染防治和修複等工作做出明确規定。


進一步健全強化部門橫向聯動監督機制建設。《草案》第六條主要對各相關部門監管職責做出具體規定。目前,從基層監管工作實際情況來看,土壤污染防治監管政出多門、條塊分割現象比較普遍,部門橫向有序銜接、資源整合、聯合執法難度相對較大。建議結合各相關部門職責定位、重點工作、任務分工等内容,對部門橫向協調配合和整體聯動機制,做出細化的明确規定。


附權威解讀:全面構建我國土壤污染防治法律制度


2017年6月召開的第十二屆全國人大常委會第二十八次會議審議了全國人大環境與資源保護委員會提交的《中華人民共和國土壤污染防治法(草案)》。這是污染防治法律領域立法工作的又一重大進展。土壤污染防治法的出台,不但填補了我國環境污染防治法律,特别是土壤污染防治法律的空白,進一步完善了環境保護法律體系,更有利于将土壤污染防治工作納入法制化軌道,以遏制當前土壤環境惡化的趨勢,并為推進生态文明建設,實現綠水青山、建設美麗中國添磚加瓦。


一、草案制定的背景


防治土壤污染,直接關系到農産品質量安全和人民群衆身體健康。土壤污染問題與大氣、水污染問題同樣受到全社會關注,土壤污染防治作為重大環境保護和民生工程,已經納入國家環境治理體系。2005-2013年我國首次開展的土壤污染狀況調查結果表明,全國土壤環境狀況總體不容樂觀,部分地區土壤污染較重。全國土壤總的點位超标率為16.1%,耕地超标點位為19.4%,土壤污染已成為亟需解決的重大環境問題和全面建成小康社會的突出問題。對此,廣大人民群衆十分關注。


但就目前情況看,在依法防治土壤污染問題上,我國尚存在一些問題:部分土壤污染防治措施分散規定在有關環境保護、固體廢物、土地管理、農産品質量安全等法律中,這些規定十分分散,缺乏系統性,其針對性和可操作性不強,無法滿足土壤污染防治工作的客觀需要,導緻土壤污染防治工作無法系統有序地進行,使得土壤污染防治工作的效果大打折扣。同時,土壤污染所具有的隐蔽性、滞後性、累積性和地域性,以及治理難、周期長等特點,導緻了土壤污染防治工作的複雜性。解決以上這些問題,需要一套系統、綜合的法律對策、構建專門的法律制度、采取可操作的措施。對此,制定一部專門性的土壤污染防治法是系統解決上述問題的根本途徑。


當前,土壤污染防治工作正進一步加強。國務院出台《土壤污染防治行動計劃》,土壤污染狀況詳查和監測網絡建設正按照相關規劃不斷推進,土壤污染防治标準體系正逐步建立,有的地方已出台了相關地方法規、規章,這些都有力地推動了全國土壤污染防治工作的深入開展,對土壤污染防治法的制定也具有極大的促進作用。


對于土壤污染問題,以習近平同志為核心的黨中央高度重視,習近平總書記多次就土壤污染防治和相關立法工作做出過重要批示。全國人大常委會認真貫徹落實習近平總書記和黨中央對土壤污染防治立法的重要指示精神。本屆初,在沈躍躍副委員長等領導的大力推動下,經中央批準,全國人大常委會将制定土壤污染防治法納入十二屆全國人大常委會立法規劃,交由全國人大環資委負責牽頭起草和提請審議。環資委在各有關方面的大力支持下,形成了《中華人民共和國土壤污染防治法(草案)》。

 

這一草案的提出,有利于盡早改變我國尚缺乏土壤污染防治專門法律的局面。


二、草案制定的意義


根據我國生态文明建設以及環境保護的總體要求,“草案”突出“以提高環境質量為核心,實行最嚴格的環境保護制度”,将立法作為解決土壤污染問題的根本性措施,立足于我國發展階段的現實,着眼于國家的長遠利益,使土壤污染防治工作有法可依、有序進行。


一是對土壤污染防治主要制度進行總體設計。在預防為主、保護優先、防治結合、風險管控等總體思路下,根據土壤污染防治的實際工作需要,設計法律制度的總體框架;二是有針對性的制定具體措施。根據土壤污染及其防治的特殊性采取了分類管理、風險管控等有針對性的措施,并規定了具體内容;三是解決實踐中存在的突出問題。“草案”以問題為導向,總結土壤污染防治工作中存在的主要問題和實踐中的有效經驗,着力解決突出問題。


三、草案的主要内容


(一)落實土壤污染防治的政府責任。土壤污染防治需要各級政府按照中央統一部署,不斷加大依法推進工作的力度。“草案”規定各級人民政府應當加強對土壤污染防治工作的指導、協調,督促各有關部門依法履行土壤污染防治管理職責,規定地方人民政府應當對本行政區域内土壤污染防治和安全利用負責,将土壤污染防治目标、任務完成情況,納入生态文明建設目标評價考核體系以及環境保護目标責任制度和考核評價制度,作為考核人民政府主要負責人、直接負責的主管人員工作業績的内容,并作為任職、獎懲的依據。“草案”确立了環境保護主管部門對土壤污染防治工作實施統一監督管理,農業、國土資源、住房城鄉建設、林業等其他主管部門在各自職責範圍内對土壤污染防治工作實施監督管理的部門管理體制。


(二)建立土壤污染責任人制度。“污染者擔責”是污染防治法律的主要原則,“草案”首先規定了一切單位和個人都有防止土壤污染的義務,應當對可能污染土壤的行為采取有效預防措施,防止或者減少對土壤的污染,并對所造成的土壤污染依法承擔責任。鑒于土壤污染防治的特殊性,“草案”特别規定了土地使用權人有保護土壤的義務,應當對可能污染土壤的行為采取有效預防措施,防止或者減少對土壤的污染。“草案”針對農用地确立了以政府責任為主的制度設計,對建設用地确立了由土壤污染責任人、土地使用權人和政府順序承擔防治責任的制度框架。


(三)建立土壤污染防治主要管理制度。一是标準制度。“草案”明确要求建立和完善國家土壤污染防治标準體系,根據土壤污染的特殊性還要求制定土壤污染風險管控的國家标準,支持對土壤環境背景值和環境基準的研究;二是調查和監測制度。規定每十年組織一次土壤環境狀況普查。為了彌補普查時間跨度較大的不足,還規定了國務院有關部門、地方人民政府可以擇期開展部分地區土壤污染狀況調查,以及國家實行土壤污染狀況監測制度,建立土壤污染狀況監測網絡,統一規劃國家土壤污染狀況監測站(點)的設置;三是規劃制度。規定在制定和修改土地利用規劃和城鄉規劃時,應當充分考慮土壤污染防治要求,合理确定土地用途,規定将國家和地方的土壤污染防治工作納入環境保護規劃,有的地方還需制定專項規劃。


(四)建立土壤有毒有害物質的防控制度。為了從源頭上預防土壤污染的産生,“草案”建立了土壤有毒有害物質的防控制度,規定國家應當根據可能影響公衆健康和造成生态環境危害的程度,對有毒有害物質進行篩查評估,公布重點控制的土壤有毒有害物質名錄,此名錄應當作為制定土壤污染防治相關标準和國家鼓勵的有毒有害原料(産品)替代品目錄的依據。同時,根據土壤有毒有害物質名錄和其它有關情況确定并發布土壤污染重點監管行業名錄和土壤污染重點監管企業名單,并對重點監管行業制定相應的管理辦法,對重點監管企業提出了防控要求。


(五)建立土壤污染的風險管控和修複制度。“草案”根據不同類型土地的特點,分設專章規定了農用地和建設用地的土壤污染風險管控和修複,設置了不同的制度和措施。一是對農用地土壤建立了分類管理制度。規定按照污染程度和相關标準,将農用地劃分為優先保護類、安全利用類和嚴格管控類。規定優先保護未污染的耕地、林地、園地、草地和飲用水水源地,将符合條件的優先保護的耕地劃為永久基本農田,實行嚴格保護;安全利用類耕地集中地區應當采取制定安全利用方案,進行農藝調控、替代種植,開展協同監測,加強技術指導和培訓等風險管控措施;嚴格管控類農用地應當采取劃定特定農産品禁止生産區、調整種植結構、輪作休耕、退耕還林還草、退耕還濕、禁牧休牧等措施。二是對建設用地土壤建立了土壤污染風險管控和修複名錄制度,确定國家和省級土壤污染風險管控和修複名錄,列入名錄的污染地塊進行用途限制,規定了需要進行的風險管控和修複措施,以及修複的實施程序和修複過程中的污染防治要求。


(六)建立土壤污染防治基金制度。為了通過多種渠道、多種方式解決土壤污染資金問題。減輕政府責任,同時體現“污染者擔責”的原則,“草案”規定,國家建立土壤污染防治基金制度,設立中央和省級土壤污染防治基金,主要用于農用地土壤污染治理和土壤污染責任人或者土地使用權人無法認定或者消亡的土壤污染治理以及政府規定的其他事項。規定對本法實施之前産生的,并且土壤污染責任人無法認定或者消亡的污染地塊,土地使用權人實際承擔風險管控和修複的,可以申請土壤污染防治基金,集中用于土壤污染治理。


來源:中國環境報